La magistrature française serait-elle désunie? Il ne semble pas que les juristes et autres chercheurs en sciences sociales se soient beaucoup préoccupés de soulever la question, alors que le pouvoir juridictionnel national, européen et international tranche désormais du souverain. Quel avenir pour nos régimes si des désunions affectaient les responsables d'un troisième pouvoir qui de nos jours en impose aux deux autres?
«Il est expédient, voire nécessaire à toute république, État, ou Monarchie, que les Magistrats soient unis en même volonté ; afin que tous ensemble d’un cœur et d’un consentement embrassent le bien public (…). La république bien ordonnée doit ressembler au corps humain, auquel tous les membres sont joints et unis d’une liaison merveilleuse (…). Et comment pourrait-on espérer telle union si les Magistrats, qui sont les principaux sujets, et qui doivent allier les autres, sont en divorce ? (…) Et quelle issue peut-on attendre d’une armée où les capitaines sont en désaccord ? Quelle justice peut-on espérer des juges qui sont divisés en factions ? (…) Il est certain que les dissensions et guerres civiles, peste capitale des républiques, prennent pied, racine, nourriture et accroissement des inimitiés et haines des Magistrats. Il est donc nécessaire, pour la protection et défense de la république, que les Magistrats soient en bonne amitié »1.
Sous la plume de La Roche-Flavin, un tel propos ne manque pas de piquant. Ce président de chambre au parlement de Toulouse fut haï de ses collègues pour s’être érigé en censeur des défaillances et pratiques scandaleuses des gens de justice, n’hésitant pas à livrer au public des exemples et des noms de magistrats, y compris toulousains. Ils ne lui pardonnèrent pas la publication (à Bordeaux) de ses Treze livres des parlemens de France, ouvrage promptement dénoncé par l’avocat général comme « plein de médisances, de faussetés, de diffamation en général de la Cour, et en particulier de plusieurs de Messieurs, d’inepties et de plusieurs autres choses indignes d’être sues ». L’arrêt de condamnation ordonna qu’il serait « rompu et lacéré », partout retiré et interdit à la vente, fit prohibition à son auteur de faire imprimer d’autres livres et le suspendit pour un an de son office de président des requêtes.
Les critiques assassines de La Roche-Flavin sont bien utiles à l’historien2. Elles éclairent les dispositions des ordonnances de discipline, elles donnent chair aux reproches généraux et voilés faits aux juges dans les harangues d’ouverture et lors des mercuriales. La déontologie n’est pas la chose la mieux respectée au sein des juridictions d’Ancien Régime, l’écart est grand entre le magistrat modèle brandi dans les sermons judiciaires et la réalité, les Coras, les Harlay, les Lamoignon, les d’Aguesseau, les Molé etc. ne constituent jamais qu’une élite. Pour autant, ce n’est pas des atteintes aux règles et à la morale de la profession dont souffre le plus le système judiciaire avant la Révolution. Dans les parlements, c’est des conflits de personnes, et de familles, entretenus de génération en génération par la patrimonialité des offices, c’est de l’influence pernicieuse des clientèles et des réseaux locaux et nationaux, c’est de la difficultueuse répartition des épices et des vacations, des difficultés du premier président et de la grand’chambre avec les autres chambres (traditionnellement plus remuantes étant composées de magistrats plus jeunes), c’est des mésententes au sein même du parquet (sur la distribution des procès notamment), des tracasseries infligées aux substituts par leurs confrères, des intrigues et des divisions causées par certaines grandes querelles (la bulle Unigenitus, la suppression des Jésuites), des représailles éventuelles contre les conseillers timorés ou dociles (comme après la disgrâce de Maupeou)… Entre juridictions, les conflits de compétence et les querelles de ressort étaient monnaie courante. Même à un niveau élevé, les présidiaux se disputaient entre eux, les parlements se disputaient entre eux (il ne faut pas croire que le thème de « l’union des classes », parfois brandi contre les menées du pouvoir central, ait constitué un principe d’action), avec les chambres des comptes, avec les Cours des aides, et toutes ces Cours prétendument souveraines croisaient régulièrement le fer avec le Conseil du roi, leur bête noire, qui évoquait et cassait leurs arrêts3. En outre, jusqu’à la Révolution, sur le terrain de la jurisdictio, le protocole ne faisant que l’illustrer, les magistrats dits « supérieurs » n’ont pas cessé de maintenir une grande distance vis-à-vis des juges dits « inférieurs » peuplant la foule des tribunaux de droit commun et des juridictions spécialisées. S’estimant « juges souverains », puisque « représentants de la personne et de la majesté royale », ils s’attribuaient le pouvoir de juger en équité, qu’ils refusaient aux « juges inférieurs », soumis à la rigueur des lois. Les Cours se flattaient d’être « le dépôt des lois », les hauts magistrats « les colonnes de l’État », un monde les séparait des « justices de village ». Bref, il n’y avait pas sous l’Ancien Régime une magistrature mais des officiers de judicature, petits, moyens et grands robins, tous en grande rivalité au sein d’un système juridictionnel démantelé et, dans les faits, provincialisé4.
On comprend que la Révolution, le Consulat et l’Empire, aient tenu à faire le ménage. Chacun à leur manière ces régimes ont voulu refonder dans la clarté, dans la simplicité, dans l’unité. Les Constituants ont fait en sorte que toute la mission de justice incombe à un seul pouvoir, qu’ils nommèrent « le pouvoir judiciaire ». Napoléon, en bon militaire, a fait en sorte de mettre en place « l’Ordre judiciaire ». C’est à partir de son règne que le mot « magistrature » désigne cette partie de la fonction publique ayant la charge de l’application des lois dans les procès5. Notre vision unitaire de la fonction de justice vient certainement de ces expériences politiques et idéologiques fondatrices. Aujourd’hui encore la Constitution fait référence à « l’autorité judiciaire ». Le Conseil constitutionnel évoque régulièrement « le corps judiciaire ». À chaque fois le singulier s’impose et peut laisser imaginer une magistrature solidement constituée, avec un siège et un parquet œuvrant en harmonie, des Cours d’appel dociles face aux arrêts de la Cour de cassation, des juges naturellement respectueux de la hiérarchie, satisfaits de leur régime disciplinaire et des méthodes d’avancement.
En France, à l’époque contemporaine, tout illustrerait l’unité de la magistrature : un recrutement par concours national, une même école de formation, une nomination par le Président de la République, un statut particulier au sein de la fonction publique (loi organique du 22 décembre 1958, plusieurs fois révisée), une Chancellerie, une Cour de cassation, un Conseil supérieur de la magistrature, un costume, un cérémonial, enfin, bien sûr, l’esprit de corps. Cet indéracinable esprit de corps lui a ces dernières années fait serrer les rangs à chaque tentative d’incursion ou même à chaque critique du pouvoir politique. On en a eu sous la présidence de Nicolas Sarkozy une forte démonstration lorsque celui-ci lui reprocha « une faute » dans une affaire de meurtre (Laëtitia Perrais). Une mobilisation sans précédent des magistrats s’ensuivit rapidement, qui fit titrer en première page du Monde (9 février 2011) : « La fronde des juges gagne toute la France ». Le mouvement de protestation a en effet touché la quasi-totalité des tribunaux, les juges ont cessé le travail, ils ont défilé en robe dans la rue ; surtout, la hiérarchie s’est unie à la base, la haute magistrature (la conférence des premiers présidents, celle des procureurs généraux, la Cour de cassation elle-même) affichant clairement son soutien.
Une chose est cependant l’esprit de corps, autre chose l’administration de la justice. On peut difficilement aujourd’hui se représenter la magistrature comme une catégorie professionnelle formant dans l’État un groupe homogène, un milieu bien soudé, encore moins « un ordre à part »6. Parler au singulier de la magistrature, ou même du juge, nous est imposé quand on traite de la déontologie judiciaire, de l’éthique du magistrat, de l’office du magistrat. Mais sous l’espèce magistrat ou juge, combien de genres différents ?
Rappelons quelques évidences. L’évolution contemporaine démontre d’abord une vaste diversification de la fonction juridictionnelle. Alors qu’à la Révolution les jurandes avaient été abolies, on dénombre un peu plus de deux cents conseils de prud’hommes aujourd’hui. En plus de la renaissance d’une justice du travail, a prospéré la justice du commerce (cent trente-cinq tribunaux de commerce dans la nouvelle carte judiciaire, plus de trois mille juges consulaires). À quoi s’ajoutent les tribunaux paritaires des baux ruraux et les tribunaux des affaires de la sécurité sociale créés au XXe siècle, et bien sûr les milliers de juges proximité créés en 2001-2002. Le changement majeur ne consiste pas toutefois dans l’essor d’une magistrature non-professionnelle mais dans le fait que le troisième pouvoir ne s’incarne plus dans la seule justice judiciaire. Dès les années 1800, à l’encontre de la prohibition révolutionnaire faite aux tribunaux de se mêler du contentieux de l’Administration, a jailli un autre genre de justice, une justice bien trop modestement qualifiée d’administrative7. La justice administrative aujourd’hui à trois niveaux, avec un Conseil d’État (une Section du contentieux divisée en une dix sous-sections), huit Cours administratives d’appel et quarante-deux tribunaux administratifs, compte plus de deux mille juges administratifs dotés d’un statut aussi protecteur que celui des juges de l’ordre judiciaire. Juger l’Administration n’est plus comme autrefois continuer à administrer, et il n’y a désormais plus aucune raison de ne pas reconnaître l’existence d’une authentique magistrature administrative. Encore faut-il considérer la récente prolifération des « juridictions administratives spécialisées », notamment en matière ordinale et dans le domaine de l’aide sociale (les auteurs en dénombrent entre trente et cinquante)8. Et encore ne conviendrait-il pas évacuer de l’analyse du troisième pouvoir et de la magistrature en France la justice financière, considérablement renforcée avec la création en 1982 des chambres régionales des comptes.
Il est un autre phénomène, à l’intérieur de chaque magistrature : celui de la spécialisation des juges. Dans l’ordre judiciaire, il n’y a pas que des juges d’instance, de grande instance, d’appel, de cassation. Il y a des juges aux fonctions et aux qualités bien particulières : des JAF (juges aux affaires familiales), des JAP (juges de l’application des peines), des JEX (juges de l’exécution), des JLD (juges des libertés et de la détention), des juges des enfants, des juges des tutelles… De plus en plus spécialisés, les juges doivent encore faire face à de nouvelles tâches, hors Palais, auprès d’une foule de commissions ou d’organismes municipaux, départementaux, régionaux, nationaux, des tâches dites de « régulation » qui n’ont rien à voir avec la jurisdictio. À certains juges on demande aussi, dans leur cabinet, de faire du social, de la pédagogie. Au juge des enfants on demande d’éduquer les parents. Aux substituts du procureur de faire de la médiation. Aux chefs de Cours de faire du management. Et cette magistrature de se voir flanquée de « conciliateurs de justice » afin de lui permettre, comme le disent les textes, de se recentrer sur sa mission essentielle qui est de dire le droit. Avec toutes ces évolutions, que devient l’unité du corps judiciaire ? Même le sacro-saint principe selon lequel ce corps judiciaire comprend indissolublement des magistrats du siège et des magistrats du parquet est en train de se fissurer, sous les reproches réitérés de la Cour européenne des droits de l’homme9.
Entrons maintenant dans l’intimité des juges judiciaires. La magistrature d’avant 1958 vivait dans ses habitudes, paisible. Elle formait un petit monde, une famille professionnelle unie par la même éducation intellectuelle, elle partageait le même esprit bourgeois, elle cultivait un même culte de l’ordre et de la loi, elle « pratiquait comme une seconde nature une déférence d’État » (Jean-Pierre Royer). Les discours de rentrée des Cours d’appel au XIXe siècle avaient longtemps roulé sur le thème de « l’union » parmi les magistrats.
« Un désir domine toutes mes pensées ; c’est de voir se former une union intime de sentiments et de principes entre les personnes qui concourent à l’administration de la justice et que leur exemple, influant sur la masse des citoyens, ramène dans la société la loyauté, la confiance, le contentement et le ton de bienveillance qui en font la sûreté et les délices »10.
Les orateurs traitaient ouvertement de «l’esprit de corps » de la magistrature.
« Les corps dépositaires de la puissance publique ne peuvent enchaîner au char de leurs majorités les respects et la confiance des citoyens, que lorsqu’à la gravité, à la dignité qui rehausse le prix de la science et de la vertu, ils joignent cette précieuse unité de principes et de sentiments, cet ensemble de volonté et d’action, qui leur donne un caractère imposant d’homogénéité et revêt en quelque sorte leurs décisions de l’irréfragabilité même, attribut de la justice »11.
L’esprit de corps pouvait être revendiqué comme le moyen capital d’assurer le bon développement des qualités professionnelles des juges et de maintenir l’autorité morale de la justice. Ce thème suscitait les plus hautes envolées :
« (…) ce n’est point, en effet, un vain jeu de l’imagination qui fait de la Magistrature une véritable famille. Dans nos rangs où le respect du passé s’harmonise avec les nécessités du temps présent, où l’initiative personnelle se développe sous l’égide protectrice de l’expérience commune, un intime lien de solidarité nous réunit les uns aux autres par un sentiment de responsabilité mutuelle et de cordiale assistance : il nous porte à conserver pieusement la mémoire de tous nos illustres prédécesseurs. Ainsi compris, l’esprit de corps, dont on a tant médit, vaut au contraire qu’on le loue sans réserves. Associant, dans un ensemble homogène et continu, la réputation et l’intérêt de tous, il oblige l’ordre tout entier à une sévère surveillance sur chacun de ses membres : il élève les âmes, stimule les consciences et devient le mobile de belles et grandes actions, le ressort des plus nobles vertus ; il ajoute à notre force, à notre respect de nous-mêmes et il épure jusqu’à notre orgueil en y mêlant la passion généreuse de l’honneur du grand corps auquel tous ici nous sommes fiers d’appartenir. C’est ainsi que par lui, les générations se mêlent, s’entrelacent et se confondent et que les exemples de nos devanciers deviennent à la fois notre patrimoine héréditaire, notre guide le plus sûr et le plus puissant des encouragements… »12.
Malgré l’avènement en 1908 du concours d’entrée dans la magistrature, qui en modifia la sociologie, notre magistrature est demeurée longtemps enfermée dans ses palais, figée dans ses traditions, ses usages, ses routines, imprégnée d’esprit hiérarchique. À l’issue du concours les jeunes recrues étaient directement versées et préparées au métier dans leur juridiction d’affectation (sans passage par une école nationale de formation), elles y étaient élevées dans le respect de l’autorité des aînés. Au sein de cette magistrature prévalait la forme associative, l’amicale (l’Association amicale de la magistrature, transformée en 1945 en Union fédérale des magistrats, dominée par quelques caciques).
1968 : patatras ! De nombreux magistrats se syndiquent. Le syndicalisme judiciaire ? « Un péché contre l’esprit » (Pierre Drai). Le premier né des syndicats, le Syndicat de la magistrature, se flatte ouvertement d’être de gauche, « juger est un acte politique », « au procès des pauvres, les riches sont les rois »… Tel autre constitué en riposte (1974), l’Union syndicale des magistrats, point du tout. Mais SM et USM se sont retrouvés souvent pour dénoncer « la grande misère des juridictions » ou encore pour prévenir l’une ou l’autre menace, comme en 1980 lorsque côte à côte elles condamnèrent le projet de loi « Sécurité et Liberté ». Cette conjonction, dans le contexte de la montée de la gauche au pouvoir, a suscité la réaction de magistrats à la sensibilité nettement droitière qui, en décembre 1981, créèrent un nouveau syndicat sous le nom d’Association professionnelle des magistrats (APM), disparu dix ans plus tard. À l’inverse, Force Ouvrière-magistrats, créé en 1992, progresse avec plus de 10% des syndiqués. Ces syndicats disposent d’une presse interne et peuvent compter sur les grands médias pour leur servir à tout moment de porte-voix. Ils critiquent les lois avant même qu’elles ne soient votées, fustigent les décrets, donnent des ordres de grève (interdite par le statut de 1958), descendent dans la rue, brûlent des codes Place Vendôme. Tout récemment vient d’être fondé le MPJ, le syndicat « Magistrats Pour la Justice ». Voici le début de la lettre d’information (décembre 2012) de sa présidente-fondatrice (Alexandra Onfray) :
« Chers collègues,
Chaque jour nous mettons tous nos compétences et notre engagement au service de nos concitoyens pour rendre justice.
Ce n’est pas un service public comme les autres. Nous défendons des valeurs démocratiques essentielles à la cohésion sociale. Nous sommes le troisième pouvoir.
À ce titre, si nous voulons que notre métier soit reconnu à sa juste valeur, (…) il nous appartient de défendre nos intérêts et notre vision de la justice au travers d’une expression collective cohérente et déterminée.
Voilà pourquoi le syndicat Magistrats Pour la Justice a été créé.
(…) Les deux principaux syndicats censés représenter la magistrature ont failli à leur devoir en prenant ouvertement des positions politiques. »13
Si tous les magistrats ne se syndiquent pas, la floraison d’associations est un signe supplémentaire de grand malaise dans la magistrature. Ont fleuri des associations de juges d’instruction, de juges de l’application des peines, de juges d’instance, de juges des enfants… Sont apparues en haut de la hiérarchie des « conférences », une conférence des premiers présidents, une conférence des procureurs… L’époque est donc bien moins au raidissement corporatif (sauf attaque frontale du pouvoir) qu’au regroupement des juges par affinité idéologico-politique ou par fonction, dans un but de défense et d’affirmation à l’intérieur comme à l’extérieur de la profession.
Un « ordre judiciaire », un « corps judiciaire » en miette ? On serait tenté de le croire. Car en marge du phénomène syndical et associatif, foisonnent aussi ces juges qui individuellement sortent de leur réserve. On les voit faire cavalier seul14, répondre aux interviews de grands journaux, disserter sur les plateaux de télévision, rédiger leurs propres livres sur le traitement judiciaire de la délinquance, l’indépendance de la magistrature, la crise matérielle et morale de la justice… D’aucuns créent leur propre site internet. Un des plus médiatisé de ces magistrats est Philippe Bilger. Il y a sous sa plume bien des choses intéressantes pour l’universitaire qui s’intéresse au fonctionnement du système judiciaire. Ainsi lorsqu’il traite (au dernier chapitre d’un de ses ouvrages intitulé Un avocat général s’est échappé) de « l’immense hypocrisie de la famille judiciaire ». Citons :
« Cette notion de “famille judiciaire” m’a, d’ailleurs, toujours exaspéré. Formulé avec une fausse fraternité, ce propos ne correspond absolument en rien à la réalité. Nous ne constituons pas une famille ou, alors, à la Mauriac. Je dirai même que ce qui était perceptible déjà il y a vingt ou trente ans est devenu éclatant et dévastateur avec la politisation de la vie judiciaire, l’existence des clans et des factions, des coteries et des réseaux, des magistrats s’arc-boutant sur leur fonction (je pense aux juges d’instruction) et détestant ceux qui auraient voulu y toucher pour le bien de la justice, avec les syndicats dont l’un domine tellement les autres que ne pas en être relève d’une carrière qui se voudrait suicidaire. Il n’y a pas de famille judiciaire. Il y a une justice éclatée en mille chapelles dont certaines aujourd’hui ont le pouvoir »15.
Cela fait quelques années que des magistrats parlent des divisions de la magistrature. Il s’agit évidemment de personnalités frondeuses, particulièrement engagées16. Peu importe l’imprécision ou la tonalité parfois irritante de leurs témoignages. On ne peut plus imaginer la magistrature exempte de divisions mentales, sociales, culturelles, politiques, puisque des magistrats eux-mêmes s’en inquiètent, les déplorent, les dénoncent17.
Le problème est de savoir si ces divisions sont de nature à altérer le fonctionnement de la justice. Beaucoup de ces divisions sont originelles, foncières, en quelque sorte naturelles, d’autres sont récentes. Certaines sont superficielles, d’autres bien profondes. Dans certains cas ne s’agit-il pas vraiment de désunions ? Un grand, mais surtout un urgent chantier est ouvert aux chercheurs18. Parce que l’État de droit dans lequel nous évoluons de plus en plus, joint à l’irrépressible judiciarisation de la vie sociale, font que le XXIe siècle sera juridictionnel ou ne sera pas. Il ne fait pas de doute en effet que la paix, la garde des valeurs républicaines, les promesses de la démocratie sont désormais entre les mains du pouvoir juridictionnel, autrement dit du juge judiciaire, administratif, constitutionnel, européen. Que nos sociétés occidentales, qui ne croient plus au tout politique, à la souveraineté de la loi, au système représentatif, ne sauraient prospérer, voire même subsister sans une harmonieuse administration de la justice.
La magistrature, plurielle, traversée de syndicats, de clans et de réseaux, sera-t-elle assez unie pour répondre à la demande de justice, nationale et européenne ? Écoutons cet ancien Premier président de la Cour de cassation :
« La construction de l’Europe judiciaire n’est plus seulement une question de hiérarchie d’interprétation garantissant l’application uniforme du droit (…). Elle implique, ce qui est nouveau, une relation directe, circulaire, interactive, des systèmes judiciaires des Etats entre eux (…). Le système repose alors sur l’engagement, sur la détermination, sur la confiance, sur le sentiment d’appartenance à une même communauté de droit et de juges. Confiance du juge en lui-même et en sa mission transnationale, confiance mutuelle et réciproque des juges des différents États, confiance de l’ensemble de ces juges dans les mécanismes de coopération créés par les traités. »19
L’État de droit, national ou européen, a la justice pour clé de voûte et la magistrature pour cheville ouvrière. L’on doit donc aujourd’hui comme d’Aguesseau hier exalter la grandeur du ministère des « juges de la terre » tout en s’en inquiétant fort de leurs faiblesses. Quel avenir pour nos régimes si des désunions affectaient les responsables d’un troisième pouvoir censé désormais en imposer aux deux autres ?
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